USA – UK: od relacji „specjalnej” do „pragmatycznej”

Niegdyś relacje „specjalne”, obecnie „pragmatyczne”, bez względu na nazwę wciąż jednak silne.
Dziś współpraca w obszarze obronności i zwalczania terroryzmu jest najważniejszym elementem relacji brytyjsko-amerykańskich. W trzech największych operacjach wojskowych przeprowadzonych przez Stany Zjednoczone od czasu Zimnej Wojny – Irak 1991 i 2003 oraz Afganistan od 2001 – Wielka Brytania dostarczyła największy, obok amerykańskiego, kontyngent żołnierzy. Liczy się także jej wsparcie w kształtowaniu opinii publicznej, współpraca technologiczna i wywiadowcza. W ich wspólnym interesie leży rozwiązanie problemów ekonomicznych Unii Europejskiej. Dla obu państwa kluczowa jest ponadto przyszłość Afganistanu, sytuacja na Bliskim Wschodzie i Afryce Północnej. Wielką Brytanie i USA łączą też nadal silne więzi handlowe i poglądy na rozwój wolnego handlu. Dzielą natomiast głównie subtelne nuty w wyważeniu wzajemnego znaczenia i urazy, gdy któraś ze stron zdecyduje się bez konsultacji podjąć istotną strategicznie decyzję. Wraz z przedłużaniem się interwencji w Afganistanie może jednak dojść do uwydatnienia się różnic co do przyszłości tego regionu i roli jaką mają odegrać poszczególni lokalni aktorzy. Może też dojść do nieporozumień wynikających z narzuconych kryzysem oszczędności w dziedzinie obrony i bezpieczeństwa.
.

Od relacji „specjalnych” do relacji „pragmatycznych”

Brytyjczyków i Amerykanów łączy wiele – język, historia, współpraca i duże ambicje. U początku „special relationship” Wielka Brytania była światowym mocarstwem, Stany jej kolonią – role odwracały się stopniowo, acz skutecznie. Od końca drugiej wojny światowej dyplomacja brytyjska świadoma podupadania własnej potęgi, pełna obaw o sytuację w Europie, zarówno wschodniej (komunizm) jak i zachodniej (porozumienie niemiecko-francuskie) robiła wszystko, aby małe, dumne państwo u wybrzeży Europy utrzymało dobrą pozycję w relacjach z potężniejącą Ameryką. Bywało jednak różnie, bo wartość UK dla USA rosła lub malała zależnie od okoliczności. Bez wątpienia jednak do końca zimnej wojny Wielka Brytania mogła uważać się za głównego sojusznika USA w Europie.

Przełomem dla pozimnowojennych relacji amerykańsko-brytyjskich był 11 września 2001r. W wojnie z terroryzmem George Bush znalazł najwierniejszego sojusznika w osobie brytyjskiego premiera, który z jednej strony przekonany był o konieczności interwencji, z drugiej miał już doświadczenie w roli „wyzwoliciela” z Sierra Leone (2000) i Kosowa (1999). Interwencjonistyczna ideologia „robienia właściwej rzeczy” („a right thing to do”) niosła za sobą pogłębienie współpracy militarnej dzięki operacji w Afganistanie, a następnie w Iraku, ale także popularyzację „specjalnych” więzi miedzy UK a USA. Był to przełom także pod względem ideologicznym, do tej pory bowiem republikanie ściślej współpracowali z brytyjskimi konserwatystami. Ci jednak w tym czasie przechodzili głęboki kryzys, natomiast idea New Labour była w pełni rozkwitu.

Wraz z dyskredytacją polityki interwencjonistycznej w Iraku, przedłużającym się konfliktem w Afganistanie i w konsekwencji przejęciem władzy przez Baracka Obamę nastąpił odwrót od idei błogosławionego partnerstwa militarnego. Odcięcie się od wszelkich podobieństw z Bushem było konieczne do wygrania wyborów, ale też wydawało się leżeć w naturze Obamy. Polityka zagraniczna jest dla niego instrumentem wielofunkcyjnym, a terroryzm tylko jednym z zagrożeń(4). W kwestii obszarów zainteresowań i doboru sojuszników, ten urodzony na Hawajach i wychowany w Indonezji demokrata sam siebie określił prezydentem zorientowanym na Pacyfik(8). Podobnie nowoczesną opcję wybrał nowy brytyjski premier David Cameron. Jego przefarbowana („rebranded”) błękitno-zielona Partia Konserwatywna zakładała wybranie trzeciej drogi: oddzielenie interesów swoich i amerykańskich oraz europejskich i samodzielnie budowanie sojuszy z nowymi potęgami azjatyckimi. Obie partie były tego samego zdania – i demokraci i konserwatyści odcięli się od wybujałej terminologii swoich poprzedników zarówno w sferze ogólnej polityki zagranicznej jak i w relacjach bilateralnych, choć w gruncie rzeczy współpraca między nimi w większości obszarów pozostaje na tym samym, intensywnym poziomie.

Wizyta Obamy w Londynie w maju ubiegłego roku była potwierdzeniem wyjątkowych relacji na najwyższym szczeblu. Również ostatnia wizyta Camerona w USA wypełniona była wizerunkowymi eventami, jak mecz koszykówki, state dinner, czy obietnica rozbudowy wspólnego programu dla weteranów armii brytyjskiej i amerykańskiej. Wpisując się w atmosferę walki z kryzysem gospodarczym obaj przywódcy chętniej opisują swoje relacje jako „niezbędne”, „pragmatyczne”, choć podczas wzajemnych spotkań bardzo mocno podkreślają wagę bilateralnej współpracy jak i wyjątkowość relacji historyczno-kulturowych.

Obszary współpracy

W przeddzień wizyty brytyjskiego premiera w USA we wspólnym liście zatytułowanym „relacja konieczna” Obama i Cameron wyliczyli wszystkie sprawy, które łącza oba kraje (1).

W pierwszej kolejności jest to współpraca przy zwalczeniu skutków kryzysu w ramach G-8 i G-20, i umożliwienie ludziom powrót do pracy, a także poparcie dla działań Unii Europejskiej zmierzających do wydobycia z kryzysu waluty euro. W tym samym celu wyrazili zobowiązanie wsparcia rozwoju handlu światowego i pomoc dla inwestorów. Choć warto zauważyć użycie terminu „trade”, a nie „free trade”, który chętniej wybierany jest przez Davida Camerona.

Oba kraje od dawna lobbują za otwarciem rynków w Międzynarodowym Funduszu Walutowym i Międzynarodowej Organizacji Handlowej (WTO), nie ma jednak między nimi szczególnej współpracy bilateralnej prowadzącej do złagodzenia skutków kryzysu choć, jeśli chodzi o bilateralną wymianę gospodarczą Stany Zjednoczone są głównym kierunkiem eksportowym Wielkiej Brytanii jak też głównym celem jej inwestycji zagranicznych. Stany Zjednoczone są też największym inwestorem na Wyspach i dają zatrudnienie blisko milionowi ludzi. Z kolei firmy brytyjskie są największym inwestorem w Stanach(2).

Choć wymieniana na drugim miejscu, najważniejsza nadal jest współpraca wojskowa obu krajów. W wymiarze praktycznym oznacza to, poza rzecz jasna współpracą podczas misji w Afganistanie, także stałą łączność kanałami wojskowymi, tymczasowe delegowanie brytyjskich i amerykańskich oficerów do armii sojusznika, wspólne operacje planowania w Tampa na Florydzie i aktywną wymianę ogólnych informacji wojskowych. Brytyjscy oficerowie i personel cywilny mają także uprzywilejowany dostęp do amerykańskich planów obronnych. Przykładowo, przy opracowaniu przeglądu amerykańskiej obronny w 2005r. pracowała też grupa z brytyjskiego Ministerstwa Obrony. Inne brytyjskie grupy goszczą też w bazie w Norfolk w Virginii oraz współpracują przy programach rozwojowych na obszarze USA(2). Ponadto Amerykanie stacjonują w kilu bazach na terytorium Wielkiej Brytanii oraz terytoriach zależnych. Są to dwie bazy siły powietrznych RAF w Lakenheath i Mildenhall we wschodniej Anglii oraz Fairford w Glouscestershire oraz stacja analizy w Menwith Hill w północnym Yorkshire i wywiadowcze centrum analiz w Molesworth w Cambridgeshire, jak też osiem mniejszych baz.

Jeśli chodzi o bezpieczeństwo i obronność Brytyjczycy stawiają na Amerykanów ponad wszystkimi innymi partnerami indywidualnymi i zbiorowymi. W opublikowanym w październiku 2011 r. Strategic Defence and Security Review USA znalazły się pod numerem pierwszym, przed NATO, UE, i partnerami bilateralnymi. Brytyjczycy w swoim dokumencie w pełni zaaprobowali plany intensyfikacji wspólnych wysiłków w takich obszarach jak: przeciwdziałanie terroryzmowi, cyberprzestrzeń i zwalczanie rozprzestrzeniania broni masowego rażenia, które amerykanie uwzględnili we własnym Quadrennial Defence Review i pierwszym Homeland Security Review na początku tego roku(9).

Priorytetem w obszarze wojskowości jest jednak kontynuowanie misji w Afganistanie, która angażuje obecnie 100 tyś żołnierzy obu armii. Mimo trudnej sytuacji obaj przywódcy zapewnili, że w 2013r. zmieni się status wojsk na siły wspierające, a całkowite przekazanie kontroli nad bezpieczeństwem kraju władzom afgańskim ma nastąpić w 2014r. Jednocześnie wojska ISAFu mają być wycofane.

Pomni doświadczeń z Irlandii Północnej Brytyjczycy chcą zawarcia porozumienia pokojowego z udziałem Talibów, co może napotykać na opór Amerykanów. Po objęciu urzędu przez prezydenta Obamę zdecydowanie zmieniło się nastawienie USA wobec roli Pakistanu. Od początku wojny brytyjskie FCO lobbowało za ustanowieniem długoterminowego partnerstwa i stałym przekazywaniu środków na zwalczanie terroryzmu w Pakistanie. Według zapewnień Brytyjczyków zarówno UK jak i USA zachęcają dziś Pakistan do intensyfikacji wysiłków zwalczania terroryzmu, w tym grup które zagrażają Indiom. Jednak mimo przychylnego spojrzenia ze strony prezydenta Obamy amerykańska armia nadal wydaje się nie widzieć w Pakistanie sojusznika. Według wizji Brytyjczyków układ pokojowy musiałby obejmować cały region włącznie z Pakistanem, i nie wykluczone, że w jakiś sposób gwarantowałby też prawo głosu Indiom.

Kolejny kraj na liście wspólnych priorytetów to Iran. W liście znalazł się postulat promowania dyplomatycznego rozwiązania problemu irańskiego programu jądrowego, przy czym USA już wprowadziły sankcje, a UE rozważa wprowadzenie embargo na irańską ropę. Jeśli chodzi o ten region na liście priorytetów znajduje się też wspieranie społeczności na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej w ich walce o prawa obywatelskie, w tym wspólna misja w Libii i potępienie reżimu w Syrii oraz poparcie dla syryjskiej opozycji i wysłannika ONZ i Ligii Arabskiej Kofiego Annana Jednak o ile w Libii oba państwa walczyły wspólnie i razem z Francją mogą uważać się za sprawcę obalenia reżimu Kaddafiego to kwestia rozwiązania konfliktu w Palestynie stawiała Wielką Brytanię do tej pory raczej w jednym szeregu z krajami UE niż z USA.

Inne, nie wymienione w liście, obszary współpracy to współpraca jądrowa, ochrona klimatu, kontrola zbrojeń, nie rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, forum ONZ(2).

Obszary niezgody

Między Brytyjczykami a Amerykanami zawsze pojawiały się różnice zdań. Obszary różnicujące. Choć kultura raczej łączy niż dzieli oba te kraje to jednak da się zauważyć kilka wyraźnych różnic. W Stanach Zjednoczonych poparcie dla kary śmierci oraz braku regulacji posiadania broni palnej jest duże, natomiast dla powszechnego państwowego systemu opieki zdrowotnej mała. W Wielkiej Brytanii jest dokładnie odwrotnie.

W ostatnich latach głośnym echem odbiło się też w Stanach sprawa uwolnienia przez Szkotów Abdelbaset Ali al-Megrahi, odpowiedzialnego za zamach nad Lockerbie. Decyzja sprowadziła falę krytyki z Waszyngtonu poczynając od Hilary Clinton, która nazwała ją „całkowicie błędną” do prezydenta Obamy, który nazwał ją „pomyłką”. List od szefa FBI wytykał Brytyjczykom brak „konsultacji z partnerami”(2).

Z kolei Brytyjczycy poczuli się urażeni, gdy Hilary Clinton zaproponowała w marcu 2010r. swoje usługi jako negocjatora w sporze z Argentyną o spór o Falklandy. David Miliband, ówczesny minister spraw zagranicznych odpowiedział w Izbie Gmin, że Wielka Brytania nigdy nie miała wątpliwości co do statusu Falklandów, „Nie może być mowy o negocjowaniu brytyjskiego panowania na Falklandach dopóki inicjatywa tak nie wyjdzie ze strony samych mieszkańców, którzy jasno powiedzieli, że tego nie chcą(2).
Ponadto w kwestii takich spraw jak przywrócenie pozycji Rosji, niestabilność w Afryce Północnej i Subsaharyjskiej, potrzeba znalezienia kompromisu na Bliskim Wschodzie, czy wzrost potęgi Chin w Azji Wielkiej Brytanii bliżej jest jednak do krajów europejskich.

Najtrudniejsze do przezwyciężenia mogą się jednak okazać wspomniane już różnice w kwestii Afganistanu. Ponadto w tej kwestii jest jeszcze jeden problem – Wielka Brytania na obronność wydaje ponad 2 proc. swojego PKB, co do tej pory czyniło ją atrakcyjnym partnerem dla Stanów Zjednoczonych. Zdarzało się już jednak w przeszłości, że armia brytyjska była krytykowana przez Amerykanów za braki sprzętowe. Ta sytuacja może się powtarzać, ponieważ Brytyjczycy systematycznie tną wydatki budżetowe nie omijając Ministerstwa Obrony.

Perspektywa na przyszłość

Tak często porównywany z Blairem, David Cameron jest młody i zdobył już bardzo dużo, jednak po osiągnięciu pewnego statusu we własnym kraju może dopiero zacząć mieć apetyt na światową politykę. Wszystkim wydaje się, że tak jak Obama, nie jest ideologiem a pragmatykiem, dla wielu nawet skrajnym. Tymczasem przemawiając przed Zgromadzeniem Ogólnym ONZ lobbował za polityką interwencjonistyczną. Oczywiście nawet jeśli wizyta w Trypolisie podziałała na Camerona jak wizyta w Kosowie w 1999 na Blaira to po drugiej stronie Atlantyku nie ma już George Busha. Jeśli Obama podtrzyma zwrot zainteresowań w kierunku Pacyfiku, może im nie być po drodze.

Jak stwierdził, Sir David Manning, emerytowany dyplomata brytyjski, mamy do czynienia z kryzysem zaufania, kryzys gospodarczy dotyczy na równi Europy i Ameryki, ale nie ma wspólnych koncepcji przezwyciężenia go. Amerykańscy ekonomiści kręcą głową patrząc na stan gospodarki w Europie, europejscy przywódcy z powątpiewaniem przyglądają się dotychczasowemu motorowi napędowemu światowej gospodarki zastanawiając się, czy jest w stanie nadal efektywnie nakręcać własną koniunkturę, nie wspominając o światowej(5). Ponadto, wszyscy wydają się być bardziej skoncentrowani na sobie. Zbliżające się wybory prezydenckie w USA i Francji, a w nieco dalszej perspektywie wybory parlamentarne w Niemczech konsumują zbyt dużo politycznej energii. Wielka Brytania do wyborów ma, jeśli wierzyć zapowiedziom, że koalicja ma zamiar funkcjonować pełną kadencję, jeszcze 3 lata. Jednakże, zawieranie kompromisów wewnątrzkoalicyjnych, a także trzymanie na wodzy niespodziewanie licznej opozycji we własnej partii skutecznie zajmuje uwagę Camerona.

W przypadku ewentualnej zmiany w Białym Domu bardzo trudno jest określić jak mogłaby zmienić się współpraca brytyjsko-amerykańska, gdyż jak do tej pory republikanie nie zaprezentowali spójnej wizji polityki zagranicznej. W tej chwili wydaje się, że Republikanie przezywają kryzys podobny do tego jaki spotkał partię konserwatywną na początku XXI wieku(1). Obecnie amerykańscy Republikanie i brytyjscy Konserwatyście tworzą dużo lepszy tandem.

Źródła:
(1) Barker, Tyson, “The US-UK relationship: from special to indispensable”, Bartelsmann Foundation, 14 marca 2012
(2) House of Commons Foreign Affairs Committee, “Global Security: UK-US relations”, 10 marca 2010.
(3) Lindsay, James, “George W. Bush, Barack Obama and the future of US global leadership”, International Affairs 87 (2011).
(4) Major, John, “America, Britain and Europe: An Evolving Relationship”, Chatham House, 10listopad 2011
(5) Manning, David, “Speech given by Sir David Manning to the 28th International Churchill Centre Conference” 28 October 2011
(6) Menond, Anan, “Between Faith and Reason: UK Policy Towards the US and the EU”, Chatham House, lipiec 2010.
(7) Massie, Alex, “What David Cameron Can Teach the GOP”, Foreign Policy, 12 marca 2012
(8) Obama, Barack, “Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall”, Tokyo,, 14 November 2009”
(9) “Strategic Defence and Security Review”, UK Ministry of Defence, pażdzernik 2011

Tekst ukazał się 23 kwietnia 2012 na Portalu Spraw Zagranicznych.

Dodaj komentarz

55 More posts in Polityka zagraniczna UK category
Recommended for you
PingPong – stan rozmów o brexicie tydzień przed decydującym szczytem UE

To jest PingPong – brexitowy blog polityczny. Za tydzień, 18 października, Rada Europejska zdecyduje, czy...